《政府工作报告》极简解读

2022年3月5日，《政府工作报告》（以下简称《报告》）部署2022年重点工作。3月11日，李总理出席记者会并回答中外记者提问。

宏观经济：稳增长；

财政政策：扩大内需，提升效能；

货币政策：发挥总量和结构的双重作用；

投资：发力新基建；

消费：支持新能源汽车消费，鼓励绿色智能家电下乡、以旧换新；

创新：基础研究、市场主体、产业链供给、数字经济；

房地产：新模式，长租房、保障房；

人口：应对人口老龄化、少子化，完善三孩生育政策；

双碳：能源革命、大型风光电基地建设、绿色低碳技术。

《报告》提出，“今年发展主要预期目标是：国内生产总值增长5.5%左右；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步；进出口保稳提质，国际收支基本平衡；粮食产量保持在1.3万亿斤以上，等”。

今年设定5.5%的经济目标略高于市场预期，反映稳增长的决心。我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。当前中国经济下行压力主要来自于房地产产业链、基建乏力以及中小微企业经营困难。2021年下半年经济最大的下行压力来自传统的房地产链条，2021年5月份以来房地产销售大降，部分房企现金流紧张，土地大面积流拍，进而拖累地方政府土地财政、上下游建筑建材家电。2021年房地产开发投资增长4.4%；2022年2月30大中城市商品房销售套数和面积同比分别为-29.0%和-28.0%，环比-34.3%和-36.5%。基建受制于隐性债务、财政吃紧，2021年基建投资（含水电燃气）同比0.4%。小微企业活跃度持续下滑，注册注销比（注册数量与注销数量比重）降至历史低点，影响消费和就业。

《报告》提出，“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。继续做好‘六稳’‘六保’工作。宏观政策有空间有手段，要强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供有力支撑”、“保持宏观政策连续性，增强有效性。政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行。”

2022年中国经济周期有望转向复苏。主要带动力量来自政府专项债前置拉动基建尤其新基建投资回升、货币政策宽松、房地产政策松绑促进软着陆尤其国有房企率先受益、减税降费支持中小企业、新能源数字经济新动能逆势高速增长等。

我们在2014年提出“新5%比旧8%好”，2015年提出“经济L型”，2017年提出“新周期”，2018年提出“金融周期顶部”，2019年年初预测“否极泰来”，2020年初倡导“新基建”，2021年初预测“通胀预期和流动性拐点”，2022年初提出五大关键词“双周期、稳增长、宽货币、新基建、软着陆”。

财政政策总基调，“积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续”。从2022年的财政政策计划来看，政府主要有以下举措：减税降费、助企纾困、稳就业保民生，刺激消费、带动有效投资，提高转移支付、完善资金直达机制惠及基层，政府过紧日子削减部门支出等。

李总理在答记者问中提到，“采取提前退税的办法，就是一次性把留抵的税额退给企业，规模1.5万亿元以上”“退税优先考虑小微企业，要在今年6月底前，把小微企业的留抵税额一次性退到位，把制造业、研发服务业等一些重点行业的留抵税额在年内全面解决，对小微企业的增量留抵退税逐月解决。”“我国个体工商户达到1亿户，带动了近3亿人的就业，他们是一头连着众多人的生计，一头连着大众的消费”。

广义赤字来看，今年赤字率拟按2.8%左右安排，地方政府拟安排专项债券3.65万亿元，建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，相比去年3.2%的赤字率+3.65万亿元专项债的组合，财政扩张力度有所减弱，赤字率相对下调，一方面是增强财政的可持续性，另一方面是特定金融机构与专营机构上缴近年结存利润，财政支出可以扩大2万亿以上，可用财力明显增加；此外相较去年，今年强调新增财力下沉基层，落实助企纾困；强调用好政府投资资金，带动扩大有效投资，坚持“资金跟着项目走”，发挥好政府投资的撬动作用。

减税政策来看，强化对小微企业的税收优惠。去年提出将小规模纳税人增值税起征点由月销售额10万元提高到15万元，今年在此基础上扩大适用范围，对小规模纳税人阶段性免征增值税；去年提出对小微企业和个体户年应纳税所得额不足100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税，今年对100万至300万的部分再减半征收企业所得税；此外改进增值税留抵退税制度，优先安排小微企业在6月底前一次性退税。

总基调来看，“稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕”、“加大稳健的货币政策实施力度，发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，为实体经济提供更有力支持”。

自2021年下半年以来，经济出现下行压力，货币政策逐步转向宽松。GDP增速三季度4.9%，四季度5%，逐季回落。从三驾马车看，房地产投资持续下滑、基建投资持续低迷、制造业投资仍有韧劲但呈放缓；消费增长疲软；出口仍强但新订单放缓。上游大宗商品涨价，挤压中小企业生存空间。

自去年四季度以来，货币政策逐渐转向宽松，宽货币蓄力稳增长。去年12月全面降准、今年1月全面降息，并下调LPR利率，1月金融数据“开门红”，社融增速10.5%，较上月回升0.2个百分点，M2增速9.8%，较上月上升0.8个百分点，在稳增长政策基调下，社融增速逐步回升。

2022年经济周期从衰退走向复苏，货币政策重心是稳增长，宽货币、宽信用逐步落地。总量层面，《报告》提出扩大新增贷款规模，降低实际贷款利率，总量政策仍有发力空间。但美联储缩债加息临近、全球通胀压力传导及CPI逐步上行，将对货币政策形成掣肘，更需发挥结构性货币政策作用。结构层面，《报告》提出“引导资金更多流向重点领域和薄弱环节，扩大普惠金融覆盖面”，“疏通货币政策传导机制”，将成为政策主要抓手，引导资金流向小微企业、科技创新、绿色发展将更加有效。

《报告》指出，“要用好政府投资资金,带动扩大有效投资”、“强化绩效导向,坚持‘资金跟着项目走’,合理扩大使用范围”、“支持在建项目后续融资,开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目”、“围绕国家重大战略部署和‘十四五’规划,适度超前开展基础设施投资”、“要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用,完善相关支持政策,充分调动民间投资积极性”。

2021年四季度以来，政府专项债加快发行，财政政策发力基建稳增长作用提升，以基建托底经济；今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，计划总量与去年持平，质与量齐重。

继续支持新基建的开发和融资。“十四五”规划提出：系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设。

2021年我国高技术行业发展迅猛。全年高技术制造业、装备制造业增加值分别比上年增长18.2%和12.9%，增速分别较规模以上工业快8.6和3.3个百分点，占规模以上工业增加值的比重为15.1%和32.4%；新能源汽车和集成电路产量分别达367.7万辆和3594.3亿块，分别较上年增长152.5%和37.5%。全年高技术产业、高技术制造业投资同比增长17.1%和22.2％，分别快于高于制造业整体投资3.5和8.7个百分点。

新基建短期有助于稳增长、稳就业，长期有助于培育新经济、新技术、新产业，打造中国经济新引擎，是兼顾短期扩大有效需求和长期扩大有效供给的重要抓手，是应对疫情、经济下行和高质量发展的有效办法，具有稳增长、稳就业、调结构、促创新、惠民生的综合性意义。（参考《中国新基建研究报告2022》2022年2月，《是该启动“新”一轮基建了》2020年1月）

《报告》指出，要“推动消费持续恢复”、“推动线上线下消费深度融合,促进生活服务消费恢复,发展消费新业态新模式”、“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”。

2021年消费受疫情、居民收入、就业等因素影响尚未完全恢复。2021年，社会消费品零售总额44.1万亿元，两年复合增长3.9%；而疫情前，2019年社会消费品零售总额同比增长8.0%。全国实物商品网上零售额10.8万亿元，占社会消费品零售总额的比重为24.5%，比上年下降0.4个百分点，较2019年上升3.8个百分点。

促进消费还需要扩内需和调结构两方面共同发力。一是，短期来看，《报告》提出，“继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”。二是，长期来看，《报告》提出，“多渠道促进居民增收，完善收入分配制度，提升消费能力。”三是，结构方面，《报告》提出，“推动线上线下消费深度融合，促进生活服务消费恢复，发展消费新业态、新模式”。

未来中国的消费前景将体现在从住行向服务消费升级，买健康快乐的品质美好生活；三四线互联网红利促进新一轮在线购物热潮；新国潮成为年轻人的潮流选择；新能源汽车爆发式增长；人口老龄化带来的银发经济。

《报告》指出，要“推进科技创新，促进产业优化升级，突破供给约束堵点，依靠创新提高发展质量”。

中国经济已迈向高质量发展阶段，经济结构优化和提质增效将是未来五年的工作重点。其包含三方面内涵：一是基础研究方面，提升科技创新能力。《报告》提出，“实施基础研究十年规划，实施科技体制改革三年攻坚方案，推进科研院所改革，支持各地加大科技投入，提高基础研究经费占全社会研发经费比重，加快建设世界重要人才中心和创新高地，完善人才发展体制机制，深化科技评价激励制度改革，等”。二是市场主体方面，加大企业创新激励力度。《报告》提出，“加强知识产权保护和运用，促进创业投资发展，加大研发费用税收优惠，等”。三是产业链供给方面，增强制造业核心竞争力。《报告》提出，“实施龙头企业保链稳链工程，引导金融机构增加制造业中长期贷款，启动一批产业基础再造工程项目，实施国家战略性新兴产业集群工程，着力培育‘专精特新’企业，等”。

近年来，中国不断加大创新研发投入，在部分高科技领域与发达国家的差距逐渐缩小。2021年我国R&D经费支出27864亿元，比上年增长14.2%，增速比上年加快4个百分点；研发支出占GDP的比重为2.44%，已接近经济合作与发展组织（OECD）国家（疫情前）2.47%的平均水平。其中基础研究经费1696亿元，比上年增长15.6%，持续保持较快增长。截至年末，正在运行的国家重点实验室533个，国家级科技企业孵化器1287家；全年授予专利权460.1万件，比上年增长26.4%；有效专利1542.1万件，其中境内有效发明专利270.4万件。每万人口高价值发明专利拥有量7.5件；全年商标注册773.9万件，比上年增长34.3%；全年共签订技术合同67万项，技术合同成交金额37294亿元，比上年增长32.0%。

《报告》提出加强数字中国建设整体布局，包括5G、大数据中心、人工智能、工业互联网、以及产业数字化，等。数字经济是大数据时代发展的必然，近年来，中国数字经济发展快速。2020年中国广义数字经济规模39.2万亿元，占GDP比重38.6%，其中狭义数字经济规模7.5万亿元。《“十四五”数字经济发展规划》要求，我国数字经济核心产业占GDP比重要从2020年7.8%的水平上提升至2025年的10%。

《报告》提出，“继续保障好群众住房需求。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。”

探索新发展模式势在必行，大力发展住房租赁市场，特别是保障性租赁住房，推动住房模式改革向“租购并举”转变。租购并举意味着“新模式”将通过市场体系与保障体系的双线发展，实现让所有人“住有所居”。加大租赁住房建设，是解决大城市“新市民”、年轻人住房问题的关键举措。供应主体将从以开发商为主转为政府、开发商、租赁中介公司、长租公司等多方供给；供给形式也将由以商品房为主转向商品房、安居房、人才房、共有产权房、保障性租赁房等多品类。

房地产稳，则经济稳。房地产仍然是第一大支柱行业，面对房地产行业下行压力，稳地产、软着陆才能实现稳增长。我国一线、二线、三四线城市房地产市场分化严重，化解房企债务风险、实现房地产软着陆需要稳定的调控政策。房地产是我国国民经济的重要支柱，2020年房地产完全拉动的投资占全社会固定资产投资的51.5%，其中房地产开发投资占固定资产投资的27.3%。在因城施策方面，2022年3月，郑州出台楼市19条新政，大幅松绑限购、限贷等政策；2022年2月，菏泽“无房无贷”购房者个人住房贷款首付最低从30%降至20%；重庆、赣州的银行也降低首套房首付比例至20%。考虑到一季度60城房地产销售情况较弱，仍处于市场信心不足与政策转暖的博弈期，我们认为两会之后各地城市会因城施策。

房地产新模式，除长租房、保障房外，还包括城市群战略，人地挂钩，租购并举和房地产税，以实现供求平衡和长期平稳健康发展。

《报告》提出，“积极应对人口老龄化,优化城乡养老服务供给,推动老龄事业和产业高质量发展。完善三孩生育政策配套措施,将３岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除,发展普惠托育服务,减轻家庭养育负担。”应对人口老龄化已上升为国家战略，“十四五”时期的人口老龄化压力比“十三五”时期要大得多。

2010-2020年我国60岁及以上人口占比上升5.44个百分点，2021年65岁及以上老龄人口占比14.2%。老龄化加速到来，速度和规模前所未有。相比美欧日，我们有计划生育政策因素，人口政策经历过从鼓励到计划的大幅转向。1962年-1976年婴儿潮人口在未来5-10年加速进入老龄化。预计2033年左右进入占比超过20%的超级老龄化社会，之后持续快速上升约至2060年的35%。

人口因素变化缓慢但势大力沉，中国少子老龄化问题已日趋严峻。2021年出生人口1062万，比2020年下降138万，人口出生率为60年来新低。中国总和生育率从1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，再降到2020年的1.3。根据趋势估计中国人口将在“十四五”时期进入负增长。从长期趋势看，随着生育堆积效应逐渐消失、育龄妇女规模持续下滑、新一代年轻人观念改变、抚养成本上升等，出生人口仍将处于快速下滑期。

《报告》提出，有序推进碳达峰碳中和工作。落实碳达峰行动方案。重点：

1）“推动能源革命,确保能源供应,立足资源禀赋,坚持先立后破、通盘谋划,推进能源低碳转型”。

2）“加强煤炭清洁高效利用,有序减量替代,推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造”、

3）“推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设,提升电网对可再生能源发电的消纳能力。

4）推进绿色低碳技术研发和推广应用,建设绿色制造和服务体系,推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳。

此外，“坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展”、“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”、“能耗强度目标在‘十四五’规划期内统筹考核，并留有适当弹性,新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”。

高质量发展是“十四五”规划纲要的主线，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求。加快推进碳达峰、碳中和，对内能够改善环境、倒逼产业升级、促进经济高质量发展，对外能够推动国际合作、争取外贸话语权、重塑国际竞争格局。本次报告中强调双碳工作要有序推进，着重提及煤炭的有序减量代替，有助于避免过快减量造成的供电缺口、工厂不得不错峰用电对生产的冲击；相较于去年的《政府工作报告》，本次报告进一步明确将风光电作为替代煤电的计划路径。

持续的绿色经济相关政策能有效促使清洁能源占比提高和污染物减排、环境改善，生态环境持续优化，绿色产业加快发展。2021年全国万元GDP能耗较2020年下降2.7%，重点耗能工业企业单位电石综合能耗下降5.3%，万元国内生产总值二氧化碳排放下降3.8%。2021年天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量的25.5%，较2020年上升1.2个百分点。2021年，氮氧化物、挥发性有机物、化学需氧量、氨氮等主要污染物总量减排指标顺利完成年度目标。2022年1月《“十四五”工业绿色发展规划》提出，到2025年，我国绿色环保产业产值达到11万亿元。